“ปิยบุตร” เปิด 7 ข้อ โต้ กกต. ชี้ คำร้องยุบก้าวไกล ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ฟังไม่ขึ้น
(17 มิ.ย.67) นายปิยบุตร แสงกนกกุล อดีตเลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ แสดงความเห็นถึงกระบวนการยุบพรรคก้าวไกลว่า เหตุใดคำร้องยุบพรรคก้าวไกลของ กกต. จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย?
1.การยื่นคำร้องยุบพรรคต้องดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด
กฎหมายที่เกี่ยวข้องในกรณี กกต.ยื่นคำร้องยุบพรรคต่อศาลรัฐธรรมนูญ ได้แก่
หนึ่ง พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2560 มาตรา 92-93
สอง ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานของนายทะเบียนพรรคการเมือง พ.ศ.2566
พ.ร.ป.ฯ 2560 มาตรา 92 กำหนดเหตุแห่งการยุบพรรค
ส่วนมาตรา 93 กำหนดกระบวนการขั้นตอนให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการในกรณียุบพรรคไว้ โดยให้ไปออกระเบียบเพิ่มเติม เพื่อขยายความรายละเอียด ซึ่งก็คือ ระเบียบฯ 2566 นั่นเอง
ระเบียบฯ 2566 ตั้งแต่ ข้อ 5-ข้อ 9 กำหนดกระบวนการ ขั้นตอน และระยะเวลาที่นายทะเบียนและคณะกรรมการการเลือกตั้งต้องทำเอาไว้ ตั้งแต่ นายทะเบียนทราบเรื่อง นายทะเบียนตั้งพนักงานสอบสวนเบื้องต้น นายทะเบียนตั้งคณะบุคคลทำหน้าที่รวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐาน การแจ้งให้พรรคการเมืองได้ทราบข้อเท็จจริงและได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน การเสนอเรื่องให้ กกต.พิจารณา ไปจนถึงการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ
2.ผลของการไม่ดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด
ในวิชากฎหมายมหาชน กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง ต้องเรียนเรื่อง ”เหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมาย“ ของการกระทำขององค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทั้งหลาย
โดยแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ 5 เหตุย่อย
กลุ่มแรก เหตุภายนอก
หนึ่ง ไม่มีอำนาจกระทำ
เช่น กฎหมายกำหนดให้องค์กรหนี่งมีอำนาจ แต่อีกองค์กรหนึ่งกลับไปใช้อำนาจกระทำการ หรือ กฏหมายกำหนดให้องค์กรหนึ่งมีอำนาจเฉพาะในเขตพื้นที่นี้ แต่กล้บไปใช้อำนาจนอกเขตพื้นที่
สอง ไม่กระทำตามรูปแบบอันเป็นสาระสำคัญ
เช่น กฎหมายกำหนดให้ทำคำสั่งเป็นหนังสือ เป็นลายลักษณ์อักษร และต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่ง แต่ไม่ทำ
สาม ไม่กระทำตามกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด
เช่น กฎหมายกำหนดว่าก่อนออกใบอนุญาตให้ดำเนินโครงการหนึ่ง ต้องมีการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมหรือจัดทำประชาพิจารณ์เสียก่อน แต่ไม่ทำ
หรือ กฏหมายกำหนดว่าก่อนมีมติหรือคำสั่ง ต้องเรียกคู่กรณีมาชี้แจง โต้แย้ง หรือแสดงพยานหลักฐาน เสียก่อน แต่ไม่ทำ
กลุ่มสอง เหตุภายใน
สี่ เนื้อหาของการกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เช่น ไม่เคารพหลักความเสมอภาค ไม่เคารพหลักความได้สัดส่วนหรือพอสมควรแก่เหตุ
ห้า ใช้ดุลพินิจโดยบิดผันไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย
เช่น ออกคำสั่งไปโดยมีวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ใช่วัตถุประสงค์ตามที่กฎหมายกำหนด ออกคำสั่งโดยต้องการกลั่นแกล้ง ไม่สุจริต
กรณี กกต.มีมติเสนอคำร้องยุบพรรคก้าวไกลนี้ ไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยเหตุที่สาม ”ไม่กระทำตามกระบวนการขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด“
การกระทำใดที่ไม่ดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดนี้ จะส่งผลให้การกระทำนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและต้องถูกเพิกถอน ก็ต่อเมื่อ กระบวนการขั้นตอนที่ไม่ได้ดำเนินการตามนั้นเป็นกระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญด้วย
อย่างไรจึงถือเป็น “กระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญ” ?
มีสองประการ
ประการแรก หากดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนครบถ้วนแล้วอาจส่งผลให้มีมติหรือออกคำสั่งแตกต่างไปจากการไม่ดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอน
เช่น ออกใบอนุญาตไปโดยไม่ศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม หรือ ไม่จัดทำประชาพิจารณ์ ถ้าหากมีการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมหรือจัดทำประชาพิจารณ์ ก็อาจไม่ออกใบอนุญาต เช่นนี้ การศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและการจัดทำประชาพิจารณ์ จึงเป็น “กระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญ”
ประการสอง กระบวนการขั้นตอนนั้นกำหนดไว้เพื่อประกันสิทธิของคู่กรณี
เช่น ก่อนออกคำสั่งซึ่งอาจส่งผลกระทบหรือผลร้ายต่อคู่กรณี ก็ต้องเปิดโอกาสให้คู่กรณีได้ชี้แจง แสดงพยานหลักฐาน โต้แย้งเสียก่อน อันเป็นการประกันสิทธิในการต่อสู้โต้แย้ง เช่นนี้ กระบวนการขั้นตอนนี้ ย่อมถือเป็นสาระสำคัญ
ระเบียบ กกต.ฯ 2566 ข้อ 7 วรรคสอง กำหนดให้ “ในการดำเนินการตามวรรคหนึ่ง บุคคลหรือคณะบุคคลที่นายทะเบียนแต่งตั้งต้องให้ผู้ถูกร้องหรือพรรคการเมืองนั้น แล้วแต่กรณี มีโอกาสรับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน ก่อนมีการเสนอรายงานรวบรวมข้อเท็จจริงต่อนายทะเบียนพิจารณา“
การให้ผู้ถูกร้องหรือพรรคการเมือง “มีโอกาสรับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน ก่อนมีการเสนอรายงานรวบรวมข้อเท็จจริงต่อนายทะเบียนพิจารณา” เป็นกระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญ เพราะ เป็นการประกันสิทธิในการต่อสู้โต้แย้ง ซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในกระบวนการยุติธรรม อีกทั้ง การเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเต็มที่ ก็อาจส่งผลให้ยุติเรื่องในชั้น กกต.โดยไม่ต้องยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญก็ได้
เมื่อการดำเนินการในชั้นนายทะเบียนพรรคการเมืองและ กกต. ไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนนี้ แต่กลับดำเนินการต่อเนื่องไปจนมีมติยื่นคำร้องยุบพรรคก้าวไกลต่อศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมถือได้ว่า มติการยื่นคำร้องนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต้องถูกเพิกถอนไป
3.ข้ออ้างที่ว่า ”กรณีคำร้องยุบพรรคก้าวไกล คือ การดำเนินการตามมาตรา 92 ไม่ใช่มาตรา 93 จึงไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามระเบียบฯ 2566“ นั้น ฟังไม่ขึ้น
กระบวนการยุบพรรคในระบบกฎหมายไทย ต้องผ่านกระบวนการ 2 ขั้นตอน โดย 2 องค์กร
ขั้นตอนแรก การสืบสวนสอบสวน รวบรวมพยานหลักฐาน และยื่นคำร้องยุบพรรค ขั้นตอนนี้ ผู้มีอำนาจ คือ คณะกรรมการเลือกตั้งและนายทะเบียนพรรคการเมือง (กฎหมายกำหนดให้เป็นเลขาธิการ กกต.)
ขั้นตอนที่สอง การไต่สวน พิจารณาคดี และวินิจฉัย ขั้นตอนนี้ ผู้มีอำนาจ คือ ศาลรัฐธรรมนูญ
บทบัญญัติในมาตรา 92 กำหนด เหตุแห่งการยุบพรรคไว้ใน (1) – (4) หากมีหล้กฐานอันควรเชื่อได้ว่าพรรคการเมืองกระทำการตามเหตุเหล่านั้น ก็ให้ กกต.ยื่นคำร้องยุบพรรคต่อศาลรัฐธรรมนูญให้ดำเนินการยุบพรรคต่อไป
ส่วนการดำเนินการในชั้นของ กกต. ก่อนที่จะยื่นคำร้องยุบพรรค ก็ต้องมีกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่ง “หลักฐานอันควรเชื่อได้ว่า” เสียก่อน ซึ่งกระบวนการเหล่านั้น กำหนดไว้ในมาตรา 93 ให้นายทะเบียนพรรคการเมืองเป็นผู้รับผิดชอบรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐาน ก่อนเสนอความเห็นให้ กกต.พิจารณาต่อไป โดยรายละเอียดของกระบวนการขั้นตอนต่างๆนั้น ให้กำหนดไว้ในระเบียบ กกต. ซึ่งก็คือ ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานของนายทะเบียนพรรคการเมือง พ.ศ.2566 นั่นเอง
กล่าวโดยง่ายๆ ก็คือ
มาตรา 92 คือ เหตุแห่งการยุบพรรค
มาตรา 93 คือ กระบวนการขั้นตอน
พรรคถูกยุบด้วยเหตุใดบ้าง ดูมาตรา 92
ส่วนจะดำเนินการเพื่อให้ได้หลักฐานและมีมติว่าพรรคนั้นกระทำการอันเป็นเหตุให้ยุบพรรค ต้องดำเนินการตามมาตรา 93 และระเบียบ กกต.ฯ 2566
การอ่านตัวบทกฎหมาย ต้องอ่านทั้งระบบให้สอดคล้องต้องกัน มิใช่ อ่านแยกส่วนเป็นท่อนเพื่อทำตามใจตามธงตามเป้าของตน
การอ่านกฎหมายแยกส่วนกันว่า มาตรา 92 คือ ช่องทางการยื่นคำร้องยุบพรรคช่องทางหนึ่ง และมาตรา 93 คือ ช่องทางการยื่นคำร้องยุบพรรคอีกช่องทางหนึ่ง ส่วนจะเลือกใช้ช่องทางไหนก็แล้วแต่ กกต. นับเป็นการอ่านกฎหมายที่ประหลาด
หากอ่านกฎหมายแบบประหลาดวิปริตเช่นนี้ ผลย่อมกลายเป็นว่า การเสนอคำร้องยุบพรรคมี 2 กระบวนการที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง (แบบหนึ่ง ไม่ต้องให้พรรคการเมืองชี้แจง แต่ยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้เลย กับอีกแบบหนึ่ง ต้องให้พรรคการเมืองโต้แย้งเสียก่อน) ทั้งๆที่ต่างก็เป็น คำร้องขอให้ยุบพรรคเหมือนกัน รูปคดีเหมือนกัน เหตุแห่งการยุบพรรคเหมือนกัน ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาเหมือนกัน และผลร้ายแรงถึงขั้นยุบพรรคเหมือนกัน
หากยังอ่านแบบประหลาดเช่นนี้ต่อไป ก็เท่ากับว่า มาตรา 93 และ ระเบียบ กกต.ฯ 2566 จะไม่มีที่ให้ใช้บังคับ เพราะ กกต.สามารถเลือก ”ทางลัด ทางสะดวก ทางด่วน“ ด้วยมาตรา 92 ได้ทั้งหมด ไม่ให้พรรคการเมืองโต้แย้งเลย โดยอ้างว่ามี ”หลักฐานอันควรเชื่อได้ว่า“ เช่นนี้แล้ว จะเขียนมาตรา 93 และระเบียบฯ 2566 ขึ้นมาทำไม
นอกจากนี้ หากดูจากตัวอักษรแล้ว บทบัญญัติในมาตรา 93 ยังได้อ้างถึงมาตรา 92 ถึงสองที่ ที่แรก ในวรรคแรก “เมื่อปรากฏต่อนายทะเบียนว่าพรรคการเมืองใดกระทำการตามมาตรา 92…“ และในวรรคสอง ”ในการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 92…“ ความข้อนี้ ก็ย่อมหมายความอย่างชัดเจนว่า กรณีมาตรา 92 และมาตรา 93 มีความสัมพันธ์กัน ใช้ควบคู่กัน
4.ข้ออ้างที่ว่า ”กรณีคำร้องยุบพรรคก้าวไกล ก็ดำเนินการในทำนองเดียวกันกับกรณียุบพรรคไทยรักษาชาติ“ นั้น ฟังไม่ขี้น
พรรคไทยรักษาชาติถูกยุบพรรคต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2562 ณ เวลานั้น ยังไม่มีระเบียบ กกต.เกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนการรวบรวมข้อเท็จจริง พยาน สืบสวน สอบสวน และมีมติยื่นคำร้องยุบพรรค ออกมาใช้บังคับ
ในขณะที่พรรคก้าวไกลถูกกล่าวหา ในตอนที่มีระเบียบ กกต.ฯ 2566 ซึ่งออกตามความมาตรา 93 ใช้บังคับแล้ว ดังนั้น กกต.ก็ต้องปฏิบัติตตามระเบียบฯดังกล่าวด้วย จะอ้างว่าดำเนินการ ”ติดจรวด“ เหมือนสมัยที่พรรคไทยรักษาชาติโดนยื่นร้องยุบพรรคมิได้
5.ข้ออ้างที่ว่า ”กกต. ไม่มีทางเลือกอื่น ต้องยื่นคำร้องยุบพรรคก้าวไกล เพราะศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยมาแล้วว่าพรรคก้าวไกลใช้เสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองฯ“ นั้น ฟังไม่ขึ้น
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3/2567 เมื่อวันที่ 31 มกราคม 2567 คือ คดีตามมาตรา 49 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปิดโอกาสให้บุคคลใดก็ได้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ หากทราบว่ามีบุคคลใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจ “วินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าว”
ส่วนกรณีล่าสุด คือ คำร้องยุบพรรคก้าวไกล ตาม พ.ร.ป.พรรคการเมือง มาตรา 92 (1) และ (2)
คดีตาม รธน มาตรา 49 และ คดีตาม พ.ร.ป.พรรคการเมือง มาตรา 92 (1) และ (2) เป็นคนละกรณีกัน ดังจะเห็นได้จาก
หนึ่ง
49 – บุคคลใดยื่นคำร้องก็ได้
92 (1) (2) – กกต.เป็นผู้ยื่นคำร้อง
สอง
49 – การใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองฯ
92 (1) (2) – กระทำการล้มล้างการปกครองฯ / การกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจการปกครองโดยวิธีการที่ไม่เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ / กระทำการอันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองฯ
สาม
49 – บุคคลใดร้องอัยการสูงสุด หากอัยการสูงสุดไม่รับหรือไม่ดำเนินการภายใน 15 วัน ให้ร้องศาลรัฐธรรมนูญได้
92 (1) (2) – นายทะเบียนและ กกต. ต้องดำเนินการสอบสวน รวบรวมข้อเท็จจริง พยานหลักฐาน และให้พรรคการเมืองได้โต้แย้ง ตามกระบวนการที่กำหนดในมาตรา 93 และระเบียบฯ 2566 และมีมติยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ
สี่
49 – ศาลรัฐธรรมนูญสั่งเลิกการกระทำ
92 (1) (2) – ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรค
ต่อให้ กกต.ยืนยันว่า ต้องเป็นไปตามแนวคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ว่าพรรคก้าวไกลใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองฯ ก็ตาม กกต.ก็ไม่สามารถ “รวบหัวรวบหาง” ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญได้ทันที แต่ต้องดำเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนตามมาตรา 92 93 และระเบียบฯ 2566 เสียก่อน เพราะ เป็นคนละคดี คนละคำร้อง กัน
นอกจากนี้ ข้อหาที่พรรคก้าวไกลโดนในสองกรณีนี้ก็แตกต่างกัน ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3/2567 นั้น มีเพียง “ใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองฯ” เท่านั้น แต่ในคำร้องของ กกต.ในกรณีล่าสุดนี้ มีทั้งข้อหาตามมาตรา 92 (1) กระทำการล้มล้างการปกครองฯ และมาตรา 92 (2) กระทำการอันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองฯ
ดังนั้น นายทะเบียนพรรคการเมือง และ กกต.ก็ต้องดำเนินกระบวนพิจารณาตามมาตรา 93 และระเบียบฯ 2566 ตั้งแต่ ตั้งพนักงานสอบเบื้องต้น แจ้งข้อกล่าวหา ตั้งคณะบุคคลทำหน้าที่สอบสวน ให้พรรคก้าวไกลโต้แย้ง ก่อนที่จะมีมติ .
6.ข้ออ้างที่ว่า “กกต.ใช้ข้อยกเว้นตามข้อ 11 วรรคสอง ของระเบียบฯ 2566“ ฟังไม่ขึ้น
ข้อ 11 วรรคสอง กำหนดว่า “กรณีใดที่มิได้กำหนดไว้ หรือมีเหตุจำเป็น คณะกรรมการอาจกำหนด ยกเว้น หรือผ่อนผันการปฏิบัติตามความในระเบียบนี้ได้“
บทบัญญัติในข้อ 11 วรรคสองนี้ เป็นข้อยกเว้น โดยใช้ได้ในสองกรณี ได้แก่ “กรณีมิได้กำหนดไว้” หรือ “มีเหตุจำเป็น”
ในส่วนของ “กรณีมิได้กำหนดไว้” นั้น ตัดออกไปได้เลย เพราะ กรณีการเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองที่ถูกกล่าวหาได้โต้แย้งนี้ ได้กำหนดไว้ชัดเจนในข้อ 7 วรรคสอง
ในส่วนของกรณี “มีเหตุจำเป็น” ก็ไม่ได้มีเหตุจำเป็นปรากฏอย่างประจักษ์ชัด อีกทั้ง กกต.ก็ไม่เคยแสดงให้เห็นว่าต้องการใช้บทบัญญัติข้อ 11 วรรคสองนี้มา ”กำหนด ยกเว้น หรือผ่อนผัน“ ข้อ 7 วรรคสอง และ กกต. ก็ไม่เคยแจ้งแก่พรรคก้าวไกลและสาธารณชนว่ามีเหตุจำเป็นอย่างไรจึงต้องใช้ข้อยกเว้นนี้
ในท้ายที่สุด ข้อ 11 วรรคสอง เป็น ”ข้อยกเว้น“ จึงต้องใช้อย่างจำกัดอย่างยิ่ง ใช้ในกรณีจำเป็นจริงๆ และใช้อย่างพอสมควรแก่เหตุ เท่าที่จำเป็น โดยไม่กระทบกับสิทธิขั้นพื้นฐานของคู่กรณี หรือใช้จนกระทบกับสาระสำคัญของระเบียบนี้ไปทั้งหมด
การใช้ข้อ 11 วรรคสอง เพื่ออ้างว่า เป็นการ ”ยกเว้นหรือผ่อนผัน“ ข้อ 7 วรรคสอง ไม่ให้พรรคก้าวไกลได้ทราบข้อเท็จจริงและไม่ให้มีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน ย่อมเป็นการนำ “ข้อยกเว้น” มาทำลายหลักการพื้นฐานและสาระสำคัญของกระบวนการยุบพรรค ที่ต้องเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองที่ถูกกล่าวหาได้ต่อสู้อย่างเต็มที่
7.ศาลรัฐธรรมนูญเคยยกคำร้องยุบพรรคประชาธิปัตย์ด้วยเหตุที่ว่า กกต.ไม่ดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดมาแล้ว
ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 16/2553 ศาลรัฐธรรมนูญได้ยกคำร้องยุบพรรคประชาธิปัตย์ ด้วยเหตุที่ว่า กระบวนการขั้นตอนยื่นคำร้องยุบพรรค ไม่ชอบด้วย พ.ร.ป.พรรคการเมือง 2550 เนื่องจาก นายทะเบียนพรรคการเมือง (ตามกฎหมาย ณ เวลานั้น คือ ประธาน กกต.) ส่งเรื่องให้ กกต.พิจารณา โดยไม่ทำความเห็นก่อน
…
